Une doctrine locale ne peut pas, à elle seule, justifier un avis CDPENAF défavorable en agrivoltaïsme lorsque le projet respecte la loi APER. Chartes de Chambre d’agriculture, guides de DDT ou doctrines syndicales sont souvent plus exigeants que le cadre national. Pourtant, un avis défavorable de la CDPENAF doit reposer s’appuyer sur le cadre légal existant et sur les pièces du dossier, et non exclusivement sur des critères locaux sans valeur réglementaire.
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Toulouse du 24 juillet 2026 (n° 25TL02470) en donne une illustration concrète. Il annule l’avis défavorable rendu sur un verger de cerisiers sous ombrières photovoltaïques et admet, pour la première fois, qu’un tel avis peut être attaqué directement lorsqu’il ferme l’accès à un appel d’offres de la CRE.
Avis CDPENAF en agrivoltaïsme : quel rôle pour la commission ?
Créée par l’article L. 112-1-1 du Code rural et de la pêche maritime, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) joue un rôle central dans la préservation des terres naturelles, agricoles, ou forestières. Tout projet d’installation agrivoltaïque, et une partie des projets d’installation photovoltaïques sont amenés à être évalués par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). L’autorisation d’urbanisme est ensuite instruite et délivrée par le préfet ou le maire. En agrivoltaïsme, l’avis de la CDPENAF est donc une étape décisive pour le projet.
Selon le régime applicable, l’avis est simple ou conforme :
- Avis simple : l’autorité compétente doit le recueillir mais n’est pas tenue de le suivre.
- Avis conforme : prévu notamment par l’article L. 111-31 du Code de l’urbanisme pour les installations agrivoltaïques depuis la loi APER, il lie l’autorité qui délivre le permis. Le porteur de projet doit alors être auditionné par la commission.
Ce pouvoir n’est pas discrétionnaire. Le Conseil d’État a rappelé que le législateur n’a pas permis à la CDPENAF de se prononcer de manière arbitraire (CE, 16 mars 2026, Sté Verso Energy, n° 495025) : chaque motif d’un avis défavorable doit se rattacher à la préservation des terres agricoles et reposer sur les pièces du dossier.
L’enjeu dépasse le permis de construire. Pour les centrales sur bâtiments, serres agrivoltaïques, hangars et ombrières de plus de 500 kWc, le cahier des charges de l’appel d’offres de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) exige un avis favorable de la CDPENAF dès lors qu’elle s’est prononcée. Un avis défavorable peut donc fermer l’accès au soutien public, même avec un permis valide/valable/obtenu/accordé.
CAA Toulouse 2026 : un avis CDPENAF défavorable annulé pour un projet d’agrivoltaïsme
La cour administrative d’appel de Toulouse a annulé l’avis défavorable de la CDPENAF de l’Hérault et enjoint à la préfète de saisir à nouveau la commission pour qu’elle rende un avis favorable dans un délai de trois mois (CAA Toulouse, 4e ch., 24 juillet 2026, n° 25TL02470).
Cette décision intéresse tous les porteurs de projets d’agrivoltaïsme confrontés à un avis CDPENAF défavorable.
Le projet : des ombrières photovoltaïques sur un verger de cerisiers
La société Ener Arbo Bio 34-66 projetait des serres tunnel à toiture photovoltaïque sur un verger de cerisiers en agriculture biologique, au lieu-dit La Courtade à Béziers. Le dossier prévoyait 2 345 cerisiers sur environ 8 hectares, 30 807 m² d’ombrières et une puissance de 8 MWc. Les ombrières, équipées de filets, protégeaient les arbres des aléas climatiques, des ravageurs et du gel.
| Date | Étape |
|---|---|
| 2 avril 2024 | Dépôt de la demande de permis de construire |
| 16 juillet 2024 | Avis défavorable de la CDPENAF de l’Hérault |
| 21 octobre 2024 | Refus de permis du préfet de l’Hérault |
| 9 octobre 2025 | Le tribunal administratif de Montpellier annule le refus et ordonne un certificat de permis tacite, mais juge irrecevable le recours contre l’avis |
| 24 juillet 2026 | La CAA de Toulouse annule l’avis et enjoint une nouvelle saisine de la CDPENAF |
Pourquoi l’avis pouvait être attaqué
En principe, un avis est un acte préparatoire : on le conteste à travers la décision finale. Ici, le permis était acquis, mais l’avis défavorable empêchait à lui seul la candidature à l’appel d’offres de la CRE, dont le cahier des charges (point 3.2.10) exige un avis favorable. La cour en déduit que l’avis fait grief et peut être déféré au juge administratif.
Pourquoi les motifs de la CDPENAF ont été écartés
La commission invoquait notamment l’absence d’éléments chiffrés, la densité de plantation, la réversibilité, le taux de couverture, un exploitant non propriétaire du foncier, le partage du revenu électrique et la fragmentation de l’espace agricole. La cour a confrontés ces arguments au volet agricole du dossier :
- Caractère agricole : la présence de panneaux ne retire pas aux ombrières leur caractère d’installations nécessaires à l’exploitation agricole.
- Fragmentation : le projet s’inscrivait dans un vaste espace agricole, à près de 2 km du Canal du Midi et à 1 km d’un périmètre paysager issu d’une étude de 2007, sans portée réglementaire.
- Conclusion : ces motifs ne permettaient pas d’ôter au projet sa dimension agricole ; la commission ne pouvait donc légalement émettre un avis défavorable au regard de l’article L. 112-1-1 du Code rural.
À noter : la demande ayant été déposée avant l’entrée en vigueur du décret du 8 avril 2024, l’avis conforme de l’article L. 111-31 du Code de l’urbanisme ne s’appliquait pas encore. La transposition de la solution à ce nouveau régime reste à confirmer par le juge.
Doctrine locale et loi APER : ce qui s’impose à l’avis CDPENAF en agrivoltaïsme
Une charte, un guide ou une doctrine locale ne peut pas justifier un avis qui serait contraire aux dispositions de la loi. La loi APER (n° 2023-175 du 10 mars 2023) et ses textes d’application, dont le décret agrivoltaïsme n° 2024-318 du 8 avril 2024 et l’arrêté du 5 juillet 2024, priment sur les documents d’orientation produits localement par une Chambre d’agriculture, une DRAAF, une DDT, un syndicat agricole ou une collectivité.
Ce que fixe le cadre national
Le Code de l’énergie (article L. 314-36) définit l’installation agrivoltaïque. Elle doit notamment :
- apporter un service direct à la parcelle agricole : amélioration du potentiel agronomique, adaptation au changement climatique, protection contre les aléas ou amélioration du bien-être animal ;
- garantir une production agricole significative et un revenu durable à un agriculteur actif, la production agricole restant l’activité principale.
Le décret du 8 avril 2024 précise ces critères, applicables aux demandes d’autorisation déposées depuis le 9 mai 2024 :
| Critère national | Seuil |
|---|---|
| Perte de rendement agricole | 10 % maximum par rapport à une zone témoin |
| Surface rendue inexploitable | 10 % maximum de la surface où s’implante l’installation |
| Taux de couverture | 40 % maximum pour les installations de plus de 10 MWc hors technologies éprouvées |
Les installations agrivoltaïques échappent aux documents-cadres
La loi APER a créé des documents-cadres départementaux, qui délimitent les surfaces où peuvent s’implanter les installations photovoltaïques au sol dites « compatibles » avec l’activité agricole. Les installations agrivoltaïques conformes au Code de l’énergie ne sont pas concernées : production agricole et production d’énergie y cohabitent sur la même parcelle.
Les doctrines antérieures à la loi APER n’ont pas de valeur réglementaire
Certaines chartes départementales, rédigées avant 2023, posent des critères plus stricts que les textes, par exemple un taux de couverture inférieur à 40 %. Faute de valeur réglementaire, elles ne peuvent fonder un refus de permis ni un avis défavorable lorsque le projet respecte les critères nationaux. Elles restent utiles pour comprendre les attentes locales et anticiper l’avis CDPENAF sur un projet d’agrivoltaïsme.
Avis CDPENAF défavorable en agrivoltaïsme : comment réagir ?
Un avis CDPENAF défavorable en agrivoltaïsme, fondé sur une doctrine locale contraire à la loi APER, n’est pas une fatalité. Trois réflexes permettent de sécuriser un projet agrivoltaïque.
- Soigner le volet agricole avant son évolution. C’est lui qui a fait la différence devant la CAA de Toulouse. Il doit démontrer la nécessité des installations pour l’exploitation : fonction de protection (climat, ravageurs, gel), densité et nature des cultures, rendement attendu, réversibilité, relations entre exploitant et propriétaire, partage des revenus.
- Préparer l’audition devant la commission. Elle est obligatoire sous le régime de l’avis conforme : c’est l’occasion de répondre point par point aux critères de la doctrine locale en les rapportant aux seuils nationaux.
- Analyser l’avis dès sa notification. Si le projet vise un appel d’offres de la CRE dont le cahier des charges exige un avis favorable, un recours pour excès de pouvoir peut être formé directement contre l’avis, dans les deux mois de sa notification. Attendre le refus de permis peut conduire à obtenir l’autorisation d’urbanisme tout en restant exclu de l’appel d’offres.
Devant le juge, il faut démontrer séparément l’effet bloquant de l’avis sur la candidature, puis son illégalité : motifs étrangers à la préservation des terres agricoles, critères plus stricts que les textes nationaux ou contradiction avec les pièces du dossier.
FAQ : avis CDPENAF, doctrine locale et agrivoltaïsme
Une charte départementale peut-elle justifier un refus de permis agrivoltaïque ?
Non. Une charte ou une doctrine locale n’a pas de valeur réglementaire. Si le projet respecte les critères de la loi APER et du décret du 8 avril 2024, elle ne peut pas fonder à elle seule un refus de permis. Ces chartes restent toutefois essentielles à la compréhension des préoccupations locales.
Peut-on contester un avis CDPENAF défavorable sur un projet d’agrivoltaïsme ?
Oui, dans certains cas. Depuis l’arrêt de la CAA de Toulouse du 24 juillet 2026 (n° 25TL02470), l’avis peut être attaqué lorsqu’il empêche de candidater à un appel d’offres de la CRE exigeant un avis favorable. Hors de ce cas, il se conteste avec le refus de permis.
Quel est le taux de couverture maximal d’une installation agrivoltaïque ?
Le décret du 8 avril 2024 fixe un plafond de 40 % pour les installations de plus de 10 MWc qui ne relèvent pas d’une technologie éprouvée. Une doctrine locale ne peut pas imposer un seuil plus bas comme condition de légalité.
Les projets agrivoltaïques sont-ils soumis au document-cadre départemental ?
Non. Le document-cadre délimite les zones ouvertes aux installations photovoltaïques au sol compatibles avec l’activité agricole. Les installations agrivoltaïques au sens du Code de l’énergie n’en relèvent pas.
L’avis de la CDPENAF est-il simple ou conforme ?
Cela dépend du régime. Pour les installations agrivoltaïques dont la demande a été déposée depuis le 9 mai 2024, l’avis est conforme (article L. 111-31 du Code de l’urbanisme) et lie l’autorité qui délivre le permis.
TerÉCO : sécuriser l’avis CDPENAF de vos projets d’agrivoltaïsme
La loi APER fixe le cadre ; les doctrines locales ne peuvent pas le durcir. Mais elles reflètent les attentes des commissions, et un projet bien préparé les anticipe plutôt que de les subir.
Chez TerÉCO, notre équipe assure une veille régulière (lien interne : page veille) sur les doctrines, chartes et documents-cadres départementaux relatifs au photovoltaïque et à l’agrivoltaïsme. Nous réalisons des études agrivoltaïques (lien interne : page services) conformes à la loi APER et adaptées aux préoccupations locales. Objectif : défendre devant la commission un volet agricole solide et sécuriser l’avis CDPENAF de vos projets d’agrivoltaïsme.
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